6月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)的工作的意見》，明確表示推廣政府與社會資本的合作模式，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營中積極推廣特許經(jīng)營等各種政府與社會資本合作（PPP）模式。通過PPP模式引導(dǎo)和鼓勵社會資本參與城市基建投資和運營，成為創(chuàng)新融資模式、推動地方基礎(chǔ)建設(shè)加快、推進新型城鎮(zhèn)化步伐的重要環(huán)節(jié)。在PPP模式探索發(fā)展過程，以棚戶區(qū)改造、舊城改造為主的保障性安居工程、以產(chǎn)業(yè)新城為推動力的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)以及以體育場館、會議中心為代表的社會服務(wù)工程等成為房地產(chǎn)企業(yè)參與投資并與房地產(chǎn)開發(fā)運營階段結(jié)合的主要切入點。
一、多樣化PPP模式促進社會資本與政府合作
PPP（public-private-partnership），廣義定義為公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目融資模式。依據(jù)財政部《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，中國將PPP定義為政府部門和社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系，屬于廣義PPP的范疇。PPP的合作模式一般具有三大特征，*，PPP的合作雙方是具有公私合作伙伴關(guān)系的。其次，PPP合作關(guān)系中公共部門與私營部門并不是簡單的利益分享，不允許私營部門在項目執(zhí)行的過程中形成超額利潤。在此基礎(chǔ)上公共部門盡可能大地承擔自己有優(yōu)勢方面的伴生風險，而讓對方承擔的風險盡可能小。
PPP的運作過程中，首先政府和私人部門按一定比例投入資金籌建PPP項目公司，通過銀行等金融機構(gòu)獲得債權(quán)融資。項目經(jīng)過政府部門的特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給PPP項目公司。此時承建商、供應(yīng)商、運營商與項目公司簽訂合同，PPP項目公司向相關(guān)合作商支付相關(guān)費用。最終，項目公司在獲得的投資回報的基礎(chǔ)上，向股權(quán)資本和債券資本分配。其中，PPP模式對應(yīng)的不同項目類型，分別有不同的投資回報模式。
圖：投資回報模式及對應(yīng)項目類型
數(shù)據(jù)來源：中國指數(shù)研究院整理
我國PPP模式以特許經(jīng)營類為主。從我國基礎(chǔ)設(shè)施投資的運作情況來看，目前我國PPP模式主要以以賦予社會資本特許經(jīng)營權(quán)的方式展開，其中BOT模式下社會資本參與較多。另外我國PPP模式還包括私有化、外包類等。
表：我國PPP模式主要分類
資料來源：中國指數(shù)研究院綜合整理
推廣PPP模式成為我國創(chuàng)新融資制度的重要方式。PPP模式在中國發(fā)展大致經(jīng)歷了三個階段。在探索試點階段，中國有收益的基礎(chǔ)設(shè)施采取PPP模式主要是采用特許經(jīng)營類的BOT模式，其社會資本方以外資為主；2002年后進入快速發(fā)展階段，準經(jīng)營和公益性項目投融資主要以政府融資為主。2009年以來，城市基建投融資轉(zhuǎn)向以各地融資平臺為主。近年政府密集出臺政策積極推廣PPP模式，鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。（參考文后附表）。隨著當下中央政府對PPP模式的重視和推廣，預(yù)計未來三年P(guān)PP模式將進入快速增長期。
二、PPP模式下房企積極參與基礎(chǔ)建設(shè)推動行業(yè)發(fā)展
在PPP模式探索發(fā)展過程中，政府鼓勵與引導(dǎo)房地產(chǎn)企業(yè)積極參與城市基礎(chǔ)建設(shè)，包括以棚改為主的保障房建設(shè)、產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)和一些社會服務(wù)類事業(yè)等，逐步將PPP的模式與房地產(chǎn)開發(fā)運營階段結(jié)合。而房企積極的參與，能夠不斷發(fā)揮自身優(yōu)勢，在提升項目效率的同時,有助于企業(yè)降低風險，推動行業(yè)健康發(fā)展。下面我們從棚改建設(shè)、產(chǎn)業(yè)新城發(fā)展以及社會服務(wù)類工程三方面，舉例說明PPP模式下房地產(chǎn)企業(yè)參與基礎(chǔ)建設(shè)。
1、參與以棚改為主的保障房建設(shè)是房企運用PPP模式的主要途徑
棚改、保障房的PPP融資模式將成為政府重點扶持方向。以棚戶區(qū)改造為主的保障性安居工程建設(shè)一直是國家民生保障的重點。棚戶區(qū)改造面臨拆遷難度大、配套資金缺口大、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中土地一級開發(fā)融資難等問題。如何在棚改項目中有效的利用PPP模式，需要政府及時轉(zhuǎn)變思路。這其中，湖南津市以“整體開發(fā)運營、項目捆綁建設(shè)”的模式，率先給棚改與PPP的結(jié)合作出成功示范。津市政府將拆遷安置和配套設(shè)施建設(shè)捆綁為整體，引進第三方拍賣公司公開招商，要求投資人在支付政府資金用于土地拆遷，并同時出資為政府完成項目包中配套設(shè)施建設(shè)部分。土地在收儲完成具備使用權(quán)出讓條件后公開出讓，其收入返還投資人。政府既解決了土地收儲的資金缺口，同時也完成了片區(qū)的基礎(chǔ)配套建設(shè)，有效提高片區(qū)土地的價值。
津市棚改的成功，*的亮點在于兩次的公開競爭。*次公開招商的競爭會將投資人的收益控制在合理的范圍內(nèi)，避免暴利產(chǎn)生，多家競爭超出成本部分將直接成為政府收益。第二次公開出讓則再一次引進競爭，有利于實現(xiàn)價值*化。另外，項目投資人須參與第二次土地使用權(quán)的出讓，并以不低于*次成交價的價格承擔兜底責任，使政府無負債風險。
圖：津市棚改項目兩次拍賣情況
資料來源：中國指數(shù)研究院綜合整理
同時津市棚改項目還創(chuàng)新地采用捆綁模式，通過整合民生保障項目資源，將棚戶區(qū)改造、廉租房、公租房、危房改造等項目捆綁建設(shè)，并且通過向上爭取和對外引資，保障了棚改的順利實施。整體來看，津市棚改PPP的“整體開發(fā)運營、項目捆綁建設(shè)”，順利地解決了前期棚戶區(qū)改造資金缺口和建設(shè)效率等一系列問題，也給未來保障房的融資方式作表率。
棚改、舊城改造等保障性安居工程建設(shè)中運用PPP模式，將為房企帶來更多獲利空間。對開發(fā)商而言，通過PPP模式參與棚改、舊城改造等項目投資，其主要收益來源于土地整備后的出讓收益以及未來除配建安置房外的商品房和配套商業(yè)運營收益。通過棚改、舊城改造等方式，將提升地塊區(qū)位價值，也使得開發(fā)商在后期收益上帶來更多的獲利空間。同時在重點城市核心區(qū)土地出讓日益趨緊的背景下，未來城市稀缺地塊主要通過棚改、舊城改造等釋放，棚改、舊改項目也將成為房企進入城市中心區(qū)域的良好契機。
2、PPP模式推動企業(yè)參與產(chǎn)業(yè)新城建設(shè) 進一步推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展
新型城鎮(zhèn)化進一步帶動PPP模式參與產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)。新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，能夠有效縮小城鄉(xiāng)間差距，激發(fā)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展?jié)撡|(zhì)。而新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程需要房企參與，PPP融資模式的優(yōu)越性由此突出。房企參與PPP模式的應(yīng)用范圍將不僅局限于棚改等保障性安居工程，也能夠在產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)方面發(fā)揮一定優(yōu)勢，推動產(chǎn)業(yè)升級改造和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。
以河北省固安縣工業(yè)園區(qū)為例，2002年固安縣政府采取“政府主導(dǎo)、企業(yè)運作、合作共贏”的市場化運作方式，與華夏幸福公司簽訂了排他性特許經(jīng)營協(xié)議，并設(shè)立三浦威特園區(qū)建設(shè)發(fā)展有限公司（SPV）作為雙方合作的項目公司負責固安工業(yè)園區(qū)的整體投資、建設(shè)、運營等運作。在固安工業(yè)園PPP合作的模式中，雙方合作的收益回報模式是使用者付費和政府付費相結(jié)合，在具體實施的過程中，若運營良好財政收入增加，那么固安縣政府給予企業(yè)回報，包括對華夏幸福公司的基礎(chǔ)設(shè)施和土地開發(fā)投資110%的補償和對外包服務(wù)按比例支付相應(yīng)費用，這兩項費用不得高于園區(qū)財政收入增量的企業(yè)分享部分。若財政收入不增加，則企業(yè)無利潤回報，不形成政府債務(wù)。
圖：固安縣工業(yè)園區(qū)項目公司（SPV）收益回報機制
資料來源：中國指數(shù)研究院綜合整理
PPP模式破解產(chǎn)業(yè)園區(qū)融資問題，為房企參與產(chǎn)城融合、推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展搭建良好平臺。從固安工業(yè)園區(qū)的PPP模式來看，較成功地解決了園區(qū)建設(shè)中的難題。首先，固安工業(yè)園區(qū)采取了整體開發(fā)模式，實現(xiàn)公益性與經(jīng)營性項目的統(tǒng)籌平衡，既防止純公益項目不被社會資本問津，也克服了盈利項目被社會資本過度追逐的弊端。其次，固安縣政府與華夏幸?；鶚I(yè)構(gòu)建的平等、契約、誠信、共贏的機制，保證了園區(qū)建設(shè)的良性運轉(zhuǎn)。加之固安縣政府在推進新型城鎮(zhèn)化的同時，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)結(jié)合，實現(xiàn)產(chǎn)城融合發(fā)展。發(fā)改委認為在PPP模式下，通過政企雙方的合作，堅持共同發(fā)展目標，“以市場化運作機制破解園區(qū)建設(shè)資金籌措難題，以專業(yè)化招商破解區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展難題，以構(gòu)建全鏈條創(chuàng)新生態(tài)體系破解開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級難題，使兼?zhèn)洚a(chǎn)業(yè)基地和城市功能的工業(yè)園區(qū)成為新興城鎮(zhèn)化的重要載體和平臺”，這將成為未來房產(chǎn)企業(yè)進入產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)中融資、運營的有效途徑。
3、PPP模式推動政府企業(yè)合作加快社會服務(wù)事業(yè)類工程進展
社會服務(wù)事業(yè)類項目PPP模式下，房企將成為重要角色。社會服務(wù)事業(yè)類項目范圍廣泛，包括醫(yī)院、養(yǎng)老中心、國內(nèi)國際展會及配套、體育中心等。這些項目服務(wù)通常具有公共品屬性，包括其配套在內(nèi)項目整體或可以有一定的穩(wěn)定收入，但項目建設(shè)和維護需要有大量投入。在當前地方債風險不減、地方債務(wù)融資平臺叫停的背景下，采用PPP模式、通過企業(yè)建設(shè)或經(jīng)營成為部分財政投入有困難的政府建設(shè)及維護公共服務(wù)項目的重要舉措。而對于可以接受相對不太高但有長期性收益的企業(yè)不失為一個好選擇。
以深圳大運中心項目為例，PPP模式倡導(dǎo)政府、企業(yè)雙贏。深圳大運中心是深圳舉辦2011年第26屆世界大學生夏季運動會的主場館區(qū)，大運會成功舉辦之后，大運中心每年高達6000萬元的維護成本成為深圳市政府的沉重負擔。深圳市政府采用PPP模式解決大運中心維護運營問題。龍崗區(qū)政府與佳兆業(yè)集團簽訂修建-運營-移交（ROT）協(xié)議，將大運中心交給佳兆業(yè)以總運營商的身份進行運營管理，并約定40年期限，到期后再由佳兆業(yè)將全部設(shè)施移交給政府部門。而佳兆業(yè)依托于大運中心這一平臺，借體育產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢串聯(lián)會展、商業(yè)等其它領(lǐng)域，以點帶面，聯(lián)動中心場館-周邊商業(yè)-新城片區(qū)，同時通過商業(yè)運作承接場館運營，進而帶動大運新城開發(fā)建設(shè)，化解了場館維護高成本導(dǎo)致的持續(xù)虧損問題。
房企或可通過PPP模式，在相關(guān)商業(yè)開發(fā)和新片區(qū)中心地區(qū)建設(shè)中獲利。政府對于當?shù)匾呀ǔ苫蛭唇ǖ纳鐣?wù)事業(yè)類項目，如養(yǎng)老中心、體育場館、會議中心的建設(shè)和運營，較適合通過PPP模式引入相關(guān)房地產(chǎn)企業(yè)合作。而房地產(chǎn)企業(yè)在建設(shè)、運營過程中，也可以通過項目周邊商業(yè)配套開發(fā)利用獲得收益。同時，類似體育中心、會展中心等項目在開發(fā)完成后，很容易成為新的片區(qū)中心地區(qū)或周邊建設(shè)新城，房地產(chǎn)企業(yè)也可以在運營項目的同時，挖掘周邊地塊價值，開發(fā)配套房地產(chǎn)項目。
圖：社會服務(wù)類項目PPP可行模式
資料來源：中國指數(shù)研究院綜合整理
另外，部分社會服務(wù)事業(yè)類項目所在產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展空間較大，房企可通過PPP模式參與項目運營，從而介入相關(guān)產(chǎn)業(yè)及配套地產(chǎn)發(fā)展。養(yǎng)老、體育等產(chǎn)業(yè)未來具有蓬勃的發(fā)展空間，而通過PPP模式參與相關(guān)項目建設(shè)、運營、開發(fā)或?qū)⑹欠科蠼槿腽B(yǎng)老、體育等領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)的重要途徑。2022年冬奧會花落北京、張家口，在賽事財政預(yù)算中，包括競賽場館和非競賽場館在內(nèi)的場館建設(shè)預(yù)算，約為15.1億美元，其中65%將來自社會投資。從北京冬奧申委財務(wù)及市場開發(fā)部副部長周星表態(tài)來看，未來冬奧會三個奧運村將全由社會投資，而在賽事結(jié)束后，北京和張家口崇禮的奧運村將作為商品房出售，延慶的奧運村則將成為度假村酒店。這或?qū)⑹荘PP模式在體育項目上的又一展現(xiàn)，值得企業(yè)重點關(guān)注與跟進。
三、總結(jié)：PPP模式下房企參與基礎(chǔ)建設(shè)大有可為
PPP模式是化解地方債務(wù)風險的重要抓手，也是未來地方政府融資方式轉(zhuǎn)型的重要方向。國家一方面叫停以地方債務(wù)融資為主的基建融資模式，一方面推廣更為開放的PPP模式來引入社會資本減輕地方政府債務(wù)風險壓力，并同時提高在基建等領(lǐng)域的投資效率。隨著當前新型城鎮(zhèn)化建設(shè)加快，通過PPP模式引導(dǎo)和鼓勵社會資本參與城市基建投資和運營，成為創(chuàng)新融資模式、推動地方基礎(chǔ)建設(shè)加快、推進新型城鎮(zhèn)化步伐的重要環(huán)節(jié)。在PPP運行過程中進一步創(chuàng)新融資工具，除傳統(tǒng)的商業(yè)貸款以及國家開發(fā)貸款外，企業(yè)發(fā)行相關(guān)債券、中期票據(jù)等中長期公募債券，發(fā)行定向融資工具等非公開發(fā)行債券，資產(chǎn)證券化，引入養(yǎng)老基金及保險基金等追求長期穩(wěn)定收益的資金等都將成為PPP模式融資的可行手段。
對于房地產(chǎn)企業(yè)而言，以棚戶區(qū)改造、舊城改造為主的保障性安居工程、以產(chǎn)業(yè)新城為推動力的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)以及以體育場館、會議中心為代表的社會服務(wù)工程等成為房地產(chǎn)企業(yè)參與投資的主要切入點。我們認為對于這幾類項目而言，企業(yè)或?qū)⒂幸韵吕麧欬c：
（1）針對舊城改造、棚改等保障性安居工程，房地產(chǎn)企業(yè)較愿意進入未來升值潛力較大的地塊，特別是重點城市中心區(qū)位地塊，改建后的商品房及其配套設(shè)施將產(chǎn)生較大的利潤，成為參與企業(yè)穩(wěn)定的收益來源。未來這也將成為企業(yè)進入一線城市等核心區(qū)項目稀缺的城市的重要途徑。
（2）對于以新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)，企業(yè)可以通過整體持有運營或部分出售來獲取利潤。而對于目前新型城鎮(zhèn)化熱點區(qū)域特別是重點城市群內(nèi)部或大城市周邊的中小城鎮(zhèn)而言，企業(yè)通過PPP模式扎根，擴展當?shù)禺a(chǎn)業(yè)地產(chǎn)及相關(guān)配套房地產(chǎn)，也是較穩(wěn)定的利潤點。
（3）對于公益性項目，本身運營收益難以支撐維護成本或無運營收益，但其所在區(qū)位價值較高，房企可以考慮在介入的同時可以與政府先行協(xié)議，以獲得周邊地塊建設(shè)配套設(shè)施，通過運營或出售掘取區(qū)位價值。同時，體育、養(yǎng)老、環(huán)保等公益性項目也將成為企業(yè)進入相關(guān)產(chǎn)業(yè)、拓展產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)的介入契合點。
（4）同時以上這三類項目，大部分或?qū)⒊蔀槌鞘幸?guī)劃、新城建設(shè)的中心或重點，企業(yè)在建設(shè)運營過程中也可以充分挖掘周邊地塊的潛力，在未來新城建設(shè)中先行獲利。
（5）政府也將在PPP過程中給予企業(yè)政策方面優(yōu)惠。除稅收等方面優(yōu)惠外，在其它區(qū)域給予企業(yè)地塊開發(fā)資格或?qū)⒊蔀檎膭钇髽I(yè)參與部分利潤較少或區(qū)位價值不高的項目的重要手段。對于房地產(chǎn)企業(yè)而言，盡管PPP項目或所獲不高，但補償項目也將帶來收益。
另外，部分城市PPP項目選擇參與對象或優(yōu)先考慮本地開發(fā)商，將成為當?shù)貙嵙ο鄬^強企業(yè)的穩(wěn)定收益。而大型房企或可更多關(guān)注重點城市核心區(qū)及城市周邊城鎮(zhèn)的PPP項目。
附錄：
表：歷年來推廣PPP的重點政策文件
資料來源：中國指數(shù)研究院綜合整理
